¿Es suficiente pagar por conservar para salvar nuestros bosques?

Diagnóstico

1.1 Un bosque puede desaparecer antes de que llegue el pago

Un bosque puede tardar décadas en formarse y desaparecer en cuestión de días. El dinero público, en cambio, se mueve con otro reloj. Guatemala cuenta con programas que incentivan la protección, restauración y manejo de sus bosques, y participa en un mecanismo internacional que paga por reducciones verificadas de emisiones causadas por la deforestación y la degradación forestal.

Quien decide conservar enfrenta costos inmediatos y renuncia a usos alternativos de la tierra. El beneficio ambiental se produce desde hoy, mientras que el reconocimiento económico puede llegar años después. El Programa de Reducción de Emisiones de Guatemala (PRE) permite observar esta tensión: entre el periodo en que ocurre la reducción, su medición, la verificación internacional y la distribución final pueden transcurrir varios años.

Este intervalo no puede atribuirse automáticamente a una sola oficina ni describirse únicamente como negligencia burocrática. Los pagos por resultados requieren medir emisiones, compararlas con una línea de referencia, verificar los cálculos, transferir las reducciones y distribuir los beneficios conforme a reglas acordadas. Parte de ese proceso protege la integridad ambiental del programa. El problema es otro: un mecanismo puede ser técnicamente riguroso y, al mismo tiempo, perder efectividad como incentivo si el dinero llega demasiado tarde para influir en la decisión que buscaba cambiar.

1.2 La paradoja de Petén

Petén alberga la Reserva de la Biosfera Maya y una parte fundamental del patrimonio forestal guatemalteco. Sin embargo, también se encuentra en el centro de una de las mayores contradicciones ambientales del país. Su importancia convierte al departamento en un caso decisivo para comprender si los instrumentos vigentes logran competir contra las presiones que impulsan el cambio de uso del suelo.

Mientras se publica ese cálculo, la evidencia institucional disponible permite sostener una versión más acotada del argumento. Entre 2001 y 2016, aproximadamente 68% de la deforestación nacional ocurrió en las tierras bajas del norte, región que incluye Petén, Quiché y Alta Verapaz. En el mismo diagnóstico, la conversión hacia pastizales para ganadería extensiva representó alrededor de 35% de la deforestación identificada en Guatemala.^[1]

El inventario nacional también muestra la dimensión del problema territorial. En 2018, el sector de uso de la tierra, cambio de uso de la tierra y silvicultura representó 49.6% de las emisiones nacionales, incluyendo este sector en el total. La conversión de bosque a pastizales apareció entre las categorías clave de emisiones del país.^[2]

No debemos confundir estas cifras: 49.6% corresponde a un sector nacional; 68% a la concentración regional de la deforestación durante un periodo; y 35% a un impulsor directo de esa pérdida. Precisamente por eso resulta tan importante publicar cálculos departamentales comparables y explicar qué mide cada porcentaje.

1.3 El problema económico: conservar compite contra transformar

Los bosques producen beneficios para personas que muchas veces no pagan directamente por ellos: capturan carbono, regulan el agua, protegen el suelo, conservan biodiversidad y reducen algunos riesgos climáticos. El propietario o poseedor de la tierra no recibe automáticamente un ingreso por cada uno de esos servicios. En cambio, transformar el terreno puede generar un beneficio privado reconocible, mientras que parte del costo de esa transformación se distribuye entre el resto de la sociedad.

El propietario no compara únicamente el monto ofrecido. También compara:

• cuándo recibirá el dinero;
• qué probabilidad existe de recibirlo;
• cuánto cuesta cumplir los requisitos;
• qué otra actividad podría realizar en la tierra;
• qué riesgos productivos y jurídicos enfrenta;
• y cuánto tiempo debe esperar para obtener ingresos.

El desafío aumenta con el cambio climático: sequías, temperaturas más altas e incendios más frecuentes pueden elevar el costo de mantener una plantación, restaurar un área degradada o proteger un bosque. En ese contexto, pagar una tarifa uniforme por hectárea puede ser administrativamente cómodo, pero económicamente insuficiente.

1.4 Lo que Guatemala ya está haciendo

Guatemala no parte de cero. PINFOR, vigente entre 1997 y 2016, financió plantaciones, manejo y conservación forestal. Fue sucedido por PROBOSQUE, que amplió modalidades y actores elegibles. PINPEP abrió una puerta para pequeños poseedores de tierras de vocación forestal o agroforestal que no necesariamente cuentan con un título inscrito. El PRE opera en otro nivel: es un mecanismo jurisdiccional de pagos por resultados, no una ventanilla individual por parcela.

Los cuatro mecanismos pueden contribuir a conservar, pero no son equivalentes. Confundirlos impide identificar dónde se produce el retraso, quién asume el riesgo y qué resultado se está pagando.

Evidencia

2.1 Hectáreas pagadas no siempre significan hectáreas salvadas

Los informes institucionales permiten saber cuánto dinero se ejecutó, cuántos proyectos fueron certificados, cuántas hectáreas ingresaron a los programas y cuántas personas participaron. Es información indispensable para la rendición de cuentas, pero describe actividad administrativa: no construye por sí sola el escenario contrafactual necesario para medir impacto.

Esta diferencia recibe el nombre de adicionalidad. Un programa genera adicionalidad cuando produce un resultado mejor que el que habría ocurrido en su ausencia. La evidencia causal disponible para Guatemala muestra que los incentivos sí pueden modificar la cobertura forestal, pero sus efectos son heterogéneos: Patrick, Butsic y Potts evaluaron más de veinte años de incentivos mediante métodos cuasiexperimentales y encontraron, entre otros resultados, una reducción de la pérdida forestal asociada con PINPEP y efectos positivos importantes de ciertas modalidades de restauración de PINFOR.^[3]

PROBOSQUE todavía necesita evaluaciones causales específicas que permitan separar con mayor precisión las hectáreas intervenidas de la deforestación realmente evitada.

2.2 El problema no es sembrar: es demostrar qué sobrevivió y qué cambió

Guatemala realiza jornadas de reforestación, capacitaciones y actividades de sensibilización que pueden tener valor educativo. Pero una fotografía de la siembra no es todavía un resultado climático. Las jornadas implementadas mediante iniciativas como Sembrando Huella permiten ilustrar la diferencia entre un producto administrativo y un resultado ambiental; esta comparación no constituye por sí misma una evaluación del programa.

Esta lógica debe aplicarse a todos los instrumentos, no solamente a las campañas de reforestación. Guatemala mide con relativa facilidad cuánto hizo, pero todavía necesita fortalecer su capacidad para determinar cuánto cambió como consecuencia de lo que hizo.

2.3 Ganadería: no se trata de castigar, sino de cambiar el incentivo

No sería correcto afirmar que todos los ganaderos están exentos de impuestos; la actividad puede estar sometida a distintos regímenes tributarios, incluyendo un régimen reciente aplicable al sector pecuario.^[4] La crítica relevante es distinta:

Tampoco debemos tratar a todos los productores como si fueran iguales. Por eso Kairos no propone un "impuesto por vaca" uniforme, sino un mecanismo gradual de transición ganadera libre de deforestación, que incluiría registro y georreferenciación progresiva, trazabilidad, asistencia técnica para sistemas silvopastoriles, protección diferenciada para pequeños productores, una contribución ambiental sobre operaciones comerciales asociadas con deforestación reciente, y devoluciones o incentivos para quienes conserven o restauren.

Propuesta

La política propuesta no consiste en reemplazar PROBOSQUE, PINPEP o el PRE. Consiste en conectarlos mejor y corregir los incentivos que actualmente actúan en direcciones opuestas. Proponemos un sistema con tres componentes.

Componente 1. Incentivos forestales focalizados por riesgo y adicionalidad

El pago tendría una base sencilla para conservar accesibilidad administrativa, complementada por ajustes según el riesgo verificable de deforestación, el costo de oportunidad regional, la vulnerabilidad social del participante, la importancia hídrica o ecológica del territorio, y la supervivencia y adicionalidad demostrada.

Componente 2. Financiamiento puente para pagos por resultados

El MRV y la verificación internacional no deberían desaparecer. Un fondo rotatorio podría entregar anticipos conservadores contra resultados preliminares, mantener una reserva de riesgo y liquidar el saldo después de la verificación definitiva, transformando un ingreso incierto y tardío en un flujo parcialmente predecible.

Componente 3. Programa de Acción y Evidencia Climática Territorial

Guatemala necesita cerrar el ciclo entre medir, intervenir, verificar y aprender. Proponemos una unidad interinstitucional que reconcilie la información del PRE, INAB, MARN, MAGA y CONAP, realice muestreos de campo y auditorías aleatorias, contraste polígonos con imágenes satelitales, y publique metodologías y datos reproducibles cuando la protección de datos lo permita.

Piloto

Una política de esta complejidad no debería implementarse en todo el país sin haber sido probada. Petén ofrece un territorio relevante, precisamente porque allí convergen alto valor forestal, presión ganadera, incendios, áreas protegidas y emisiones asociadas con el cambio de uso del suelo. El piloto operaría durante un periodo mínimo de tres a cinco años.

El propósito del piloto no sería demostrar que la propuesta de Kairos tiene razón. Sería permitir que los datos decidan qué componentes funcionan, cuáles deben modificarse y cuáles no justifican su costo.

Stress test de implementación

Antes de recomendar la política a escala nacional debemos responder, al menos, estas preguntas:

Limitaciones

Este documento es un borrador de trabajo previo al diseño editorial final, y varias piezas de evidencia todavía no están disponibles públicamente. En particular:

• La publicación y referencia exacta del cálculo departamental que identifica la contribución de Petén a las emisiones nacionales todavía no es pública.
• Las fechas, montos, beneficiarios y recorrido administrativo exactos de los pagos del PRE dependen del Reporte de Monitoreo correspondiente.
• Los tarifarios vigentes de PROBOSQUE y PINPEP por modalidad, el costo de oportunidad comparable de la ganadería y otros usos del suelo en Petén, y las estadísticas territoriales de incendios están pendientes de sistematización.
• PROBOSQUE todavía carece de evaluaciones causales específicas equivalentes a las disponibles para PINFOR y PINPEP.
• El diseño legal y administrativo del fondo rotatorio propuesto, y la definición operativa de pequeño, mediano y gran productor, siguen siendo decisiones pendientes.

Ninguna de estas piezas cambia el argumento central del documento, pero todas son necesarias antes de convertir esta propuesta en una recomendación de política definitiva.

Referencias